Dagli assedi antichi alla moderna coercizione finanziaria
Nel corso della storia, le misure restrittive di carattere economico sono state utilizzate come strumenti di pressione e dissuasione per forzare il comportamento di attori statali o sub-statali.
Nell’era contemporanea, questo tipo di coercizione non solo si è istituzionalizzato, ma ha anche raggiunto un livello di sofisticazione che lo converte in uno strumento strategico di primo ordine.
Oggi, al centro di questa architettura, si trova l’Office of Foreign Assets Control (OFAC), organo dipendente dal Dipartimento del Tesoro USA, incaricato di eseguire la politica sanzionatoria definita da Washington in funzione dei suoi interessi geopolitici.
Tuttavia, per comprendere la sua portata attuale e il carattere eccezionale che ha acquisito all’interno del sistema internazionale, è necessario risalire ai precedenti storici della coercizione economica come meccanismo di contenimento e, soprattutto, di guerra.
DAL MEGARA: L’ASSEDIO COME STRATEGIA
Il precedente più antico documentato nella storia scritta sull’uso delle sanzioni economiche risale al cosiddetto Decreto megarico, una misura imposta da Atene contro la città-Stato di Megara, nel 432 a.C.
Vietandole l’accesso a mercati e porti, gli ateniesi cercarono di soffocare l’economia megarica e minarne l’autonomia. Questa politica di esclusione contribuì, insieme ad altri fattori, allo scoppio della Guerra del Peloponneso, segnando uno dei primi casi documentati di una sanzione economica con conseguenze geopolitiche dirette.
Questi metodi furono replicati durante il periodo romano. I blocchi commerciali, le restrizioni alle esportazioni e la manipolazione delle rotte mercantili fecero parte anch’essi della strategia imperiale.
Benché spesso accompagnate da dispiegamenti militari, tali misure rivelavano già una comprensione avanzata del potere del soffocamento economico come tattica di logoramento.
In seguito, all’inizio del XIX secolo, Napoleone Bonaparte ricorse a una forma precoce di guerra economica su vasta scala attraverso il cosiddetto blocco continentale. Dopo la sua sconfitta navale a Trafalgar (1805), l’imperatore francese cercò di sottomettere la Gran Bretagna non mediante la forza militare, bensì attraverso l’esclusione commerciale forzata.
Impose ai paesi sotto la sua influenza – tra cui Spagna, Olanda e Prussia – il divieto di commerciare con prodotti britannici, estendendo così una politica di coercizione economica che pretendeva di coinvolgere l’intera Europa in funzione di un unico interesse imperiale.
Nonostante la sua portata, il blocco fu eroso dal contrabbando e dalla resistenza delle economie continentali, molte delle quali furono anch’esse danneggiate.
Anni dopo, la Legge sull’embargo del 1807 negli USA, promulgata sotto la presidenza di Thomas Jefferson, vietò il commercio estero alle navi USA come rappresaglia contro le restrizioni imposte da Gran Bretagna e Francia in piena Guerra Napoleonica.
Benché concepita come uno strumento di pressione non violento, finì per colpire soprattutto l’economia USA, provocando un aumento del contrabbando e dell’opposizione interna.
Durante la Guerra del 1812, sia USA che Gran Bretagna ricorsero nuovamente a blocchi ed embarghi come strumenti di pressione. In questo contesto, la guerra navale e la restrizione del commercio marittimo giocarono un ruolo fondamentale, evidenziando che sanzioni ed embarghi economici si consolidavano come risorse strategiche nei conflitti interstatali.
La pratica raggiunse un livello superiore durante la Guerra di Secessione USA (1861-1865). L’Unione applicò il cosiddetto Piano Anaconda, un vasto blocco navale destinato a paralizzare l’economia del Sud, impedendo l’esportazione di cotone e l’importazione di forniture militari.
Da parte sua, la Confederazione cercò di contrastare queste misure mediante corridoi alternativi al blocco, ma l’asfissia economica finì per indebolire significativamente la sua capacità di resistenza.
Già nel XX secolo, la ‘Prima Guerra Mondiale’ portò con sé uno dei blocchi più estesi della storia moderna. Il Regno Unito implementò un assedio navale contro la Germania con lo scopo di limitare l’accesso ad alimenti e materie prime.
I suoi effetti furono devastanti, poiché generarono una crisi umanitaria che colpì milioni di civili.
In sintesi, la storia dimostra che la coercizione economica si perfezionò progressivamente come strumento di pressione, consentendo agli Stati di conoscerne limiti, costi ed effetti collaterali.
Questi precedenti segnarono l’inizio di un processo di sofisticazione progressiva, in cui ogni episodio fornì lezioni che sarebbero state riprese e adattate alle condizioni storiche successive, preparando così il terreno all’istituzionalizzazione moderna delle sanzioni, concepite come una forma di guerra non convenzionale.
DA MISURA TEMPORANEA AD ARMA PERMANENTE
Nell’ottobre del 1917, in piena I Guerra Mondiale, il Congresso USA promulgò la Trading with the Enemy Act (TWEA), che concesse all’Esecutivo ampi poteri per controllare e restringere le transazioni commerciali con i nemici durante i tempi di guerra.
Inizialmente concepita come una misura temporanea, questa legislazione si trasformò nel germe giuridico dell’apparato di sanzioni economiche USA.
In base a questa legge, il presidente Woodrow Wilson firmò l’Ordine Esecutivo 2729-A, che diede origine al War Trade Board (WTB) e all’Amministratore di Beni dei Nemici (Alien Property Custodian, APC), due strutture complementari che configurarono le basi burocratiche della coercizione commerciale e finanziaria. Una orientata alla regolazione e alla supervisione delle transazioni economiche, e l’altra centrata sull’amministrazione diretta dei beni strategici nemici. Si trattò della prima istituzionalizzazione sistematica del controllo economico come arma di guerra e di politica estera.
Come parte di tale architettura, fu inoltre progettato un sistema di vigilanza che permetteva di identificare e bloccare i legami economici considerati una “minaccia”.
L’Ufficio di Intelligence Commerciale di Guerra, assegnato alla suddetta Giunta, processava quotidianamente migliaia di richieste, valutando se esistessero vincoli diretti o indiretti con potenze nemiche.
Questo meccanismo diede origine alle liste nere di imprese e persone sanzionate, antecedente diretto delle banche dati utilizzate oggi dall’OFAC.
La Giunta era integrata da alti rappresentanti dei Dipartimenti di Stato, Tesoro, Agricoltura e Commercio, così come dall’Amministratore degli Alimenti e dalla Giunta dei Trasporti. Per questo, il suo margine d’azione abbracciava l’intero spettro degli scambi internazionali, e assorbendo la neo-creata Giunta Amministrativa delle Esportazioni, un’entità transitoria che operò solo per tre mesi, consolidò la totalità dei meccanismi legati al commercio estero.
Da allora, la WTB acquisì carattere operativo immediato e si consolidò come autorità federale esclusiva in materia di coercizione internazionale, esercitando un controllo regolatorio e una supervisione strategica delle transazioni economiche.
L’altra struttura, l’Amministratore (o Custode), aveva attribuzioni per confiscare, amministrare e persino liquidare attivi finanziari e commerciali appartenenti a cittadini o entità di paesi nemici, con il pretesto che “la confisca evitava che i migranti sostenessero materialmente o finanziariamente gli avversari degli USA”.
In realtà, il sequestro perseguiva un duplice scopo: privare il presunto “nemico” di benefici economici e, allo stesso tempo, sfruttare le imprese strategiche confiscate per rafforzare lo sviluppo USA.
Appoggiato alla legge appena promulgata e senza necessità di un ordine giudiziario, l’APC poteva eseguire confische in maniera immediata.
Sotto la direzione di Alexander Mitchell Palmer, nel 1918, l’ufficio arrivò a essere descritto dal New York Times come “una potente organizzazione di guerra, unica per carattere e finalità, e al tempo stesso la maggiore istituzione fiduciaria del mondo”.
Durante la sua gestione concentrò oltre 135 milioni di $ in attivi, canalizzati verso i titoli di guerra e amministrati in riunioni esecutive in cui si decideva il destino delle proprietà sequestrate.
Inoltre, un’indagine pubblicata dalla rivista dell’Istituto Smithsonian rivelò che l’amministrazione Wilson aveva accumulato attivi per oltre 500 milioni di $ e 9000 trust con un valore stimato di 300 milioni. Si trattava di una somma colossale che, traslata a valori attuali, raggiungerebbe svariate migliaia di milioni di $.
Questi dati evidenziano che lo scoppio della guerra, in entrambe le sue fasi, incentivò notoriamente la crescita degli $ sotto quei formati di cattura di risorse straniere.
Sebbene inizialmente fosse stato promesso che i beni sarebbero stati restituiti dopo la guerra, presto l’APC si trasformò in un meccanismo di confisca permanente. Un emendamento legale dello stesso anno autorizzò la vendita degli attivi sequestrati con l’argomento che rappresentavano rischi strategici per la sicurezza nazionale.
Palmer lo identificò a suo tempo: notò che la guerra era, in essenza, una disputa per i mercati mondiali e, in conformità con gli interessi USA, non vi era necessità di darle una conclusione.
Nick Shepley, nel suo libro The Palmer Raids and the Red Scare: 1918-1920: Justice and Liberty for All, spiega che Palmer vide che la guerra poteva continuare senza alcun esercito, che poteva proseguire per vie economiche attraverso lo spossessamento, e concluse: “Il potere di guerra è necessariamente un potere inerente a ogni nazione sovrana. È il potere dell’auto-riserva e tale potere non ha altri limiti se non l’estensione dell’emergenza”.
Questa concezione rafforzò il discorso della guerra economica e favorì direttamente le corporazioni USA. Con ciò, si consolidava un precedente chiave: la giustificazione della “sicurezza nazionale” come strumento espansivo, applicabile non solo in tempi di guerra, ma anche nel dopoguerra o in scenari di pace.
Sebbene l’approccio dell’APC fosse principalmente patrimoniale, la sua azione completò il lavoro della WTB nella costruzione di un sistema integrale di controllo economico.
Lo dimostrò il rapporto che la WTB presentò a Wilson nel dicembre del 1917, in cui si dettagliavano regolazioni sulle transazioni internazionali, condizionamenti diplomatici per le esportazioni, interventi nei flussi di beni strategici e blocchi di attori economici per ragioni politiche o geografiche.
In quel quadro, la sanzione acquisiva una dimensione distinta dalla punizione, poiché passava a funzionare come un meccanismo di guerra non convenzionale, uno strumento passivo-aggressivo concepito per indebolire in maniera progressiva e strutturale il nemico indicato dagli USA.
Il suo spazio d’azione era il commercio internazionale, dove operava come un sistema di pressione graduale capace di restringere i flussi, condizionare i mercati e isolare attori economici strategici.
Con questo impianto istituzionale già in marcia all’interno degli USA, il passo successivo consistette nel proiettare quella logica. Si trattava di adattare al nascente ordine multilaterale del dopoguerra gli interessi strategici di Washington.
MECCANISMO DI GUERRA SENZA ARMI
Nel 1919, nel contesto del disegno istituzionale del dopoguerra e alla vigilia della creazione della Società delle Nazioni, il presidente USA, Woodrow Wilson, introdusse nel dibattito internazionale un concetto che avrebbe segnato il corso della politica globale del XX secolo: il boicottaggio economico come meccanismo di guerra senza armi.
In una serie di discorsi pubblici, Wilson non solo esaltò questa pratica come un’alternativa presuntamente pacifica, ma la difese come uno strumento più efficace e devastante dello scontro militare diretto.
“Si tratta di uno strumento di guerra infinitamente più terribile (…) il boicottaggio è ciò che sostituisce la guerra”.
Due conferenze pronunciate in quell’anno, una a San Francisco e l’altra a Indianapolis, permettono di cogliere con chiarezza lo spirito della dottrina che stava per sorgere:
1. “Se qualche membro della Lega ignora gli impegni in materia di arbitrato e discussione, cosa accade? La guerra? No, non è la guerra, ma qualcosa di più tremendo della guerra. È applicare un isolamento assoluto, un boicottaggio (…) non si possono inviare merci, né in entrata né in uscita (…) alcuni paesi sono assolutamente dipendenti, alcuni mancano di materie prime, altri mancano di combustibile di qualsiasi tipo, sia carbone sia petrolio. Quando si applica il boicottaggio, si mette la mano alla gola della nazione trasgreditrice, ed è una punizione appropriata. È un’esclusione dalla società civilizzata”.
2. “Una nazione che sta subendo un boicottaggio è una nazione che è prossima alla resa. Applichi questo rimedio economico, pacifico, silenzioso e mortale e non ci sarà bisogno della forza. È un rimedio terribile. Non costa una sola vita al di fuori della nazione boicottata, ma esercita una pressione su di essa che, a mio giudizio, nessuna nazione moderna potrebbe resistere”.
Queste affermazioni rivelano la visione esplicita di trasformare il sistema internazionale in un apparato di sanzioni. In base a quella logica, Wilson riuscì a incorporare questa concezione di coercizione non militare nel testo fondativo del Patto della Società delle Nazioni. Nel suo Articolo 16 si stabiliva: “I membri della Lega convengono, inoltre, che si sosterranno reciprocamente nelle misure finanziarie ed economiche che saranno adottate in virtù di questo articolo, al fine di minimizzare le perdite e gli inconvenienti derivanti dalle misure precedenti, e che si sosterranno reciprocamente”.
Questo principio fu attivato per la prima volta nel 1935, quando l’Italia invase l’Etiopia, la cui risposta consistette in un embargo sulle armi, nel divieto di esportazioni di caucciù e nella restrizione dei prestiti.
Ma l’impatto di quel meccanismo sanzionatorio di taglio multilaterale non fu quello atteso, prima perché alcuni membri della Lega non si sommarono alla misura contro Roma, e secondo perché non erano stati definiti i metodi di implementazione e di vigilanza per verificare la reale applicazione del boicottaggio.
In sintesi, per la classe politica USA, la punizione economica si trasformò in una dichiarazione politica senza forza reale.
In definitiva, mentre nell’ambito interno gli USA avevano disegnato un apparato legale e operativo, come la legge del 1917, la Giunta di Commercio di Guerra e il Custode di Beni dei Nemici, capace di agire senza attraversare i complicati processi burocratici, sul piano internazionale il boicottaggio esigeva consensi che risultavano lenti, fragili e scomodi per la Casa Bianca.
Da allora, si assunse come necessità strategica la creazione di un’architettura finanziaria e regolatoria che permettesse a Washington di riprodurre nell’arena globale ciò che aveva già ottenuto in casa.
Durante la II Guerra Mondiale, precisamente al momento dell’invasione tedesca della Norvegia nel 1940, quella struttura fu ridimensionata nel Dipartimento del Tesoro con la fondazione dell’Ufficio di Controllo dei Fondi Esteri (Foreign Funds Control, FFC), che operò sotto la stessa logica della Giunta e dell’APC: controllare, vigilare e penalizzare in maniera extraterritoriale il commercio con il nemico definito da Washington.
Secondo la versione dello stesso Tesoro USA, “i controlli della FFC furono successivamente ampliati per proteggere gli attivi di altri paesi invasi”. In sintesi, la FFC si trasformò nella sintesi di quella struttura siamese sanzionatoria creata nel 1917.
Va sottolineato che, dopo il fallimento della Società delle Nazioni, emerse l’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU). La sua Carta fondativa, all’articolo 41, stabilì che il Consiglio di Sicurezza poteva imporre sanzioni multilaterali come alternativa all’uso della forza. Tuttavia, per gli USA quella procedura, soggetta al consenso tra potenze e alla possibilità di veti incrociati, risultava poco efficace rispetto ai suoi interessi immediati.
Perciò mantenne aperta, e in molti casi prioritaria, la via dell’unilateralità, molto più rapida e vantaggiosa per imporre la sua volontà sugli altri Stati. In tal modo, la coercizione unilaterale di Washington rimase al margine di qualsiasi quadro legale internazionale ed in aperta contraddizione con lo spirito stesso della Carta dell’ONU.
L’INGEGNERIA FINANZIARIA DEGLI USA
La storia del sistema di sanzioni unilaterali degli USA si collega direttamente alla Conferenza di Bretton Woods del 1944. Lì fu definita l’architettura economica del dopoguerra, con la creazione del Fondo Monetario Internazionale, della Banca Mondiale e, soprattutto, l’imposizione del dollaro come valuta di riserva e di scambio globale.
Questa decisione non solo garantì stabilità al commercio internazionale, ma assicurò anche a Washington uno strumento strategico: la capacità di incidere direttamente sulle transazioni finanziarie mondiali.
Da allora, il dollaro e le istituzioni finanziarie internazionali divennero la piattaforma che sostenne la proiezione del potere economico USA e, più avanti, la base del suo regime sanzionatorio.
Negli anni successivi, la Casa Bianca perfezionò i suoi meccanismi di coercizione in un clima di Guerra Fredda. Il rapporto NSC-68 del 1950 descrisse il “mondo comunista” come una minaccia espansionista contro la “stessa civiltà” e legittimò la necessità di risposte decise.
Alla fine, in gioco c’erano convenienze geopolitiche, cioè il controllo delle rotte commerciali, dei mercati strategici e la capacità di Washington di modellare l’ordine internazionale a suo favore.
Quello stesso anno, nel contesto della Guerra di Corea e dopo l’entrata della Cina nel conflitto, il presidente Harry S. Truman impose un embargo contro la Corea del Nord e bloccò gli asset cinesi sotto giurisdizione USA. Fu allora che fu creata la OFAC (Office of Foreign Assets Control – Ufficio per il Controllo degli Asset Esteri), all’interno del Dipartimento del Tesoro, come organismo incaricato di gestire embargo, blocchi e sanzioni finanziarie.
Con ciò nacque un apparato burocratico specializzato che si sarebbe adattato a ogni contingenza politica e che, col tempo, si consolidò come il centro operativo della coercizione economica di Washington.
L’esperienza in Corea dimostrò agli USA che gli embarghi totali erano insufficienti. La Repubblica Popolare Democratica di Corea trovò meccanismi per aggirarli, appellandosi al suo diritto all’autodeterminazione.
Come spiega l’economista Agathe Demarais, ci vollero mezzo secolo per perfezionare un metodo più efficiente, che non si limitasse a embarghi rigidi, ma che esercitasse pressione direttamente sul sistema finanziario globale.
Washington scoprì transazioni nordcoreane attraverso banche asiatiche e minacciò di espellere tali istituzioni dal circuito internazionale, inaugurando così un sistema di sanzioni finanziarie extraterritoriali.
Da quel momento, le misure non colpivano solo il paese sanzionato, ma anche attori terzi, banche o aziende che intrattenevano rapporti con esso. Questa mutazione permise agli USA di estendere la propria politica di coercizione oltre i confini nazionali e applicarla contro qualsiasi paese allineato all’Unione Sovietica, come avvenne nelle decadi successive con Cuba e il Vietnam, e più tardi contro l’Iran con uno schema di sanzioni secondarie nel settore petrolifero.
La chiave per sostenere questo modello fu l’istituzione di un sistema di sorveglianza che chiudesse il cerchio sulle evasioni.
Nel 1973 nacque SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications), la rete internazionale di comunicazioni finanziarie che, sebbene concepita come uno spazio neutrale, finì sotto l’orbita delle grandi banche occidentali e della Federal Reserve, a causa della centralità del dollaro nei pagamenti globali.
Questa infrastruttura divenne la colonna vertebrale del sistema finanziario internazionale e, col passare degli anni, una delle componenti più potenti dell’ingranaggio sanzionatorio USA.
Il punto di svolta arrivò dopo gli eventi dell’11 settembre 2001.
Sotto il pretesto della lotta al terrorismo, Washington stipulò con SWIFT l’accesso privilegiato ai suoi database tramite il Programma di Monitoraggio del Finanziamento del Terrorismo.
In questo modo, il Tesoro USA acquisì la capacità di tracciare flussi finanziari transnazionali e di rafforzare le sanzioni con un livello di dettaglio e portata senza precedenti. Funzionari di alto livello descrissero allora SWIFT come “una delle armi più preziose nella guerra finanziaria”.
Con il dollaro come ancora, la OFAC come apparato burocratico e SWIFT come sistema di sorveglianza, gli USA trasformarono le sanzioni in un meccanismo strutturale di politica estera.
Ciò che originariamente erano misure eccezionali applicate in tempi di guerra finì per diventare uno strumento permanente sotto la figura dell’“emergenza nazionale”. L’escalation avvenne con il pretesto del terrorismo dopo l’11 settembre 2001.
Chi potrebbe opporsi alla lotta contro il terrorismo, quando opporsi significava schierarsi dalla parte dei terroristi? Fu la carta perfetta, la risorsa di “moralità politica” più estrema, capace di colpire qualsiasi nazione e al contempo giustificare che Washington implementasse un regime sanzionatorio globale che erode le basi del Diritto Internazionale e minaccia la sovranità degli Stati.
Infine, l’evoluzione della Office of Foreign Assets Control mostra come gli USA siano passati dal giustificare le sanzioni in scenari bellici a normalizzarle come strumento quotidiano di politica estera.
Da allora, il regime sanzionatorio ha funzionato come un ingranaggio flessibile che adatta la propria narrativa alla congiuntura: dalla minaccia comunista nella Guerra Fredda, alla lotta al terrorismo nel XXI secolo, e più recentemente sotto bandiere come la non proliferazione nucleare o il contrasto al narcotraffico.
Nessuna di queste giustificazioni ha superato in impatto simbolico il terrorismo, ma tutte orbitano come carte che Washington utilizza a seconda della regione o degli interessi del momento.
In questo schema, il sistema non opera per principi, ma per convenienze geopolitiche. La funzione essenziale della OFAC e della macchina finanziaria che la supporta è garantire che gli USA mantengano la capacità di gestire il grande mercato globale. Ciò implica controllare rotte strategiche, assicurare forniture e condizionare l’accesso alle risorse che sostengono l’economia mondiale.
Il sistema di sanzioni, in definitiva, ha smesso di essere uno strumento temporaneo per diventare un meccanismo strutturale di potere.
De los asedios antiguos a la moderna coerción financiera
Trabajo especial: Origen y evolución política de las sanciones de EE.UU.
A lo largo de la historia, las medidas restrictivas de carácter económico han sido utilizadas como instrumentos de presión y disuasión para forzar el comportamiento de actores estatales o subestatales.
En la era contemporánea, este tipo de coerción no sólo se ha institucionalizado, sino que ha alcanzado un nivel de sofisticación que la convierte en una herramienta estratégica de primer orden.
Hoy, en el centro de esa arquitectura, se encuentra la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC, según siglas en inglés), órgano dependiente del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, responsable de ejecutar la política sancionatoria definida por Washington en función de sus intereses geopolíticos.
Sin embargo, para comprender su alcance actual y el carácter excepcional que ha adquirido dentro del sistema internacional, es necesario remontarse a los antecedentes históricos de la coerción económica como mecanismo de contención y sobre todo, de guerra.
DESDE MEGARA: EL ASEDIO COMO ESTRATEGIA
El precedente más antiguo documentado en la historia escrita sobre el uso de sanciones económicas se remonta al llamado “Decreto Megariano”, una medida impuesta por Atenas contra la ciudad-Estado de Megara, en el año 432 A.C.
Al prohibir su acceso a mercados y puertos, los atenienses procuraron asfixiar la economía megarense y socavar su autonomía. Esta política de exclusión contribuyó, junto a otros factores, al estallido de la Guerra del Peloponeso, marcando uno de los primeros casos documentados de una sanción económica con consecuencias geopolíticas directas.
Estos métodos se replicaron por el periodo romano. Los bloqueos comerciales, la restricción de exportaciones y la manipulación de rutas mercantiles también formaron parte de la estrategia imperial.
Aunque acompañadas a menudo de despliegues militares, estas medidas ya revelaban una comprensión avanzada del poder del estrangulamiento económico como táctica de desgaste.
Luego, a comienzos del siglo XIX, Napoleón Bonaparte recurrió a una forma temprana de guerra económica a gran escala a través del llamado “bloqueo continental”. Tras su derrota naval en Trafalgar (1805), el emperador francés buscó someter a Gran Bretaña no mediante la fuerza militar, sino mediante la exclusión comercial forzada.
Impuso la prohibición de comerciar con productos británicos a los países bajo su influencia, incluidos España, Holanda y Prusia, extendiendo así una política de coerción económica que pretendía involucrar a toda Europa en función de un solo interés imperial.
A pesar de su alcance, el bloqueo se vio erosionado por el contrabando y la resistencia de las economías continentales, muchas de las cuales también resultaron perjudicadas.
Años después, la Ley de Embargo de 1807 en Estados Unidos, fue promulgada bajo la presidencia de Thomas Jefferson. Esta medida prohibió el comercio exterior de los barcos estadounidenses como represalia frente a las restricciones impuestas por Gran Bretaña y Francia en plena Guerra Napoleónica.
Aunque concebida como una herramienta de presión no violenta, terminó afectando principalmente a la propia economía estadounidense y desembocó en un aumento del contrabando y la oposición interna.
Durante la Guerra de 1812, tanto Estados Unidos como Gran Bretaña recurrieron nuevamente a bloqueos y embargos como instrumentos de presión. En este contexto, la guerra naval y la restricción del comercio marítimo jugaron un papel fundamental, evidenciando que las sanciones y bloqueos económicos se consolidaban como recursos estratégicos en los conflictos interestatales.
La práctica alcanzó un nivel superior durante la Guerra de Secesión estadounidense (1861-1865). La Unión aplicó el llamado “Plan Anaconda”, un vasto bloqueo naval destinado a paralizar la economía del Sur, impidiendo la exportación de algodón y la importación de suministros militares.
Por su parte, la Confederación intentó contrarrestar estas medidas mediante corredores alternos al bloqueo, pero la asfixia económica terminó debilitando significativamente su capacidad de resistencia.
Ya en el siglo XX, la “Primera Guerra Mundial” trajo consigo uno de los bloqueos más extensos de la historia moderna. El Reino Unido implementó un cerco naval contra Alemania con el propósito de restringir el acceso a alimentos y materias primas.
Sus efectos fueron devastadores, debido a que generaron una crisis humanitaria que afectó a millones de civiles.
En suma, la historia demuestra que la coerción económica fue perfeccionándose como instrumento de presión, y también permitió a los Estados conocer sus límites, costos y efectos colaterales.
Estos antecedentes marcaron el inicio de un proceso de sofisticación progresiva, donde cada episodio aportó lecciones que serían retomadas y adaptadas a las condiciones históricas posteriores, preparando así el terreno para la institucionalización moderna de las sanciones, articulada como una forma de guerra no convencional.
DE MEDIDA TEMPORAL A ARMA PERMANENTE
En octubre de 1917, en plena Primera Guerra Mundial, el Congreso de los Estados Unidos promulgó la Ley de Comercio con el Enemigo (TWEA, según siglas en inglés), que otorgó al Ejecutivo amplios poderes para controlar y restringir transacciones comerciales con enemigos durante tiempos de guerra.
Inicialmente concebida como una medida temporal, esta legislación se convirtió en el germen jurídico del aparato de sanciones económicas estadounidense.
Bajo esta ley, el presidente Woodrow Wilson firmó la Orden Ejecutiva 2729-A, que dio origen a la Junta de Comercio de Guerra (WTB, según siglas en inglés) y al Administrador de Bienes Enemigos (APC, según siglas en inglés), dos estructuras complementarias que configuraron los cimientos burocráticos de la coerción comercial y financiera. Una orientada a la regulación y supervisión de las transacciones económicas, y otra centrada en la administración directa de los bienes estratégicos enemigos. Se trató de la primera institucionalización sistemática del control económico como arma de guerra y de política exterior.
Como parte de esa arquitectura, también se diseñó un sistema de vigilancia que permitía identificar y bloquear nexos económicos considerados una “amenaza”.
La Oficina de Inteligencia Comercial de Guerra, adscrita a la Junta en cuestión, procesaba diariamente miles de solicitudes, evaluando si existían vínculos directos o indirectos con potencias enemigas.
Este mecanismo dio origen a las listas negras de empresas y personas sancionadas, antecedente directo de las bases de datos utilizadas por la OFAC en la actualidad.
La Junta estaba integrada por altos representantes de los Departamentos de Estado, Tesoro, Agricultura y Comercio, así como por el Administrador de Alimentos y la Junta de Envíos. Por ello, su margen de acción abarcaba todo el espectro del intercambio internacional, y al absorber a la recién creada Junta Administrativa de Exportaciones, una entidad transitoria que solo operó durante tres meses, consolidó la totalidad de los mecanismos relacionados con el comercio exterior.
A partir de entonces, la WTB adquirió carácter operativo inmediato y se consolidó como la autoridad federal exclusiva en materia de coerción internacional, ejerciendo un control regulatorio y supervisión estratégica de las transacciones económicas.
La otra estructura, el Administrador (o Custodio), tenía atribuciones para confiscar, administrar e incluso liquidar activos financieros y comerciales pertenecientes a ciudadanos o entidades de países enemigos, bajo el pretexto de que “la confiscación evitaba que los migrantes apoyaran material o financieramente a los adversarios de Estados Unidos”.
En realidad, el decomiso cumplía un doble propósito: privar al supuesto “enemigo” de beneficios económicos y, al mismo tiempo, aprovechar las empresas estratégicas incautadas para fortalecer el desarrollo estadounidense.
Amparado en la ley recién promulgada y sin necesidad de orden judicial, el APC podía ejecutar confiscaciones de manera inmediata.
Bajo la dirección de Alexander Mitchell Palmer, en 1918, la oficina llegó a ser descrita por el New York Times como “una poderosa organización de guerra, única en su carácter y propósitos, y al mismo tiempo la mayor institución fiduciaria del mundo”.
Durante su gestión concentró más de 135 millones de dólares en activos, canalizados hacia bonos de guerra y administrados en reuniones ejecutivas donde se decidía el destino de las propiedades incautadas.
Incluso, una investigación publicada por la revista del Instituto Smithsonian reveló que la administración de Wilson había acumulado activos por más de 500 millones de dólares, y 9 mil fideicomisos con un valor estimado de 300 millones. Se trataba de una suma colosal que, trasladada a valores actuales, alcanzaría varios miles de millones de dólares.
Estos datos evidencian que el estallido de la guerra, en sus dos momentos, impulsó notoriamente el crecimiento de Estados Unidos bajo esos formatos de captura de recursos extranjeros.
Aunque inicialmente se prometió que los bienes serían devueltos tras la guerra, pronto la APC se transformó en un mecanismo de confiscación permanente. Una enmienda legal del mismo año autorizó la venta de los activos incautados bajo el argumento de que representaban riesgos estratégicos para la seguridad nacional.
Palmer lo identificó en su tiempo, notó que la guerra era, en esencia, una disputa por los mercados mundiales y, conforme a los intereses estadounidenses, no había necesidad de darle culminación.
Nick Shepley en su libro The Palmer Raids and the Red Scare: 1918-1920: Justice and Liberty for All explica que Palmer vio que la guerra podía seguir sin ningún ejército, que podía continuar por medios económicos a través del despojo, y concluyó: “El poder de guerra es necesariamente un poder inherente a toda nación soberana. Es el poder de la auto-reserva y ese poder no tiene más límites que el alcance de la emergencia”.
Esta concepción reforzó el discurso de la guerra económica y favoreció directamente a corporaciones estadounidenses. Con ello, se consolidaba un precedente clave: la justificación de la “seguridad nacional” como herramienta expansiva, aplicable no solo en tiempos de guerra, sino también en la posguerra o en escenarios de paz.
Si bien el enfoque de la APC fue principalmente patrimonial, su accionar complementó la labor de la WTB en la construcción de un sistema integral de control económico.
Así lo demostró el informe que la WTB presentó a Wilson en diciembre de 1917, donde se detallaban regulaciones sobre transacciones internacionales, condicionamientos diplomáticos para exportaciones, intervención en flujos de bienes estratégicos y bloqueo de actores económicos por razones políticas o geográficas.
En ese marco, la sanción adquiría una dimensión distinta al castigo pues, pasaba a funcionar como un mecanismo de guerra no convencional, un instrumento pasivo-agresivo diseñado para debilitar de manera progresiva y estructural al enemigo señalado por Estados Unidos.
Su espacio de acción era el comercio internacional, donde operaba como un sistema de presión escalonada capaz de restringir flujos, condicionar mercados y aislar a actores económicos estratégicos.
Con este andamiaje institucional ya en marcha dentro de Estados Unidos, el siguiente paso consistió en proyectar esa lógica. Se trataba de acoplar al naciente orden multilateral de posguerra a los intereses estratégicos de Washington.
MECANISMO DE GUERRA SIN ARMAS
En 1919, en el contexto del diseño institucional de la posguerra y en la antesala de la creación de la Liga de Naciones, el presidente estadounidense Woodrow Wilson introdujo en el debate internacional un concepto que marcaría el curso de la política global del siglo XX: el boicot económico como mecanismo de guerra sin armas.
En una serie de discursos públicos, Wilson no sólo exaltó esta práctica como una alternativa supuestamente pacífica, sino que la defendió como una herramienta más eficaz y devastadora que el enfrentamiento militar directo.
“Se trata de un instrumento de guerra infinitamente más terrible (…) el boicot es lo que sustituye a la guerra”.
Dos disertaciones pronunciadas ese año, una en San Francisco y otra en Indianápolis, permiten captar con claridad el espíritu de la doctrina que estaba por surgir:
1. “Si algún miembro de la Liga ignora los compromisos en materia de arbitraje y discusión, ¿qué sucede? ¿La guerra? No, no es la guerra, sino algo más tremendo que la guerra. Es aplicar un aislamiento absoluto, un boicot (…) no se puede enviar mercancías, ni hacia adentro ni hacia afuera (…) algunos países son absolutamente dependientes, unos carecen de materias primas, otros carecen de combustible de cualquier tipo, ya sea carbón o petróleo. Cuando se aplica el boicot, se pone la mano en la garganta de la nación infractora, y es un castigo apropiado. Es una exclusión de la sociedad civilizada”.
2. “Una nación que está siendo boicoteada es una nación que está en vistas a rendirse. Aplique este remedio económico, pacífico, silencioso y mortal y no habrá necesidad de la fuerza. Es un remedio terrible. No cuesta una sola vida fuera de la nación boicoteada, pero ejerce una presión sobre la misma que, a mi juicio, ninguna nación moderna podría resistir”.
Estas afirmaciones revelan la visión explícita de convertir el sistema internacional en un aparato de sanciones, Bajo esa lógica, Wilson logró incorporar esta concepción de coerción no militar al texto fundacional del Pacto de la Liga de Naciones. En su Artículo 16 se establecía:
“Los miembros de la Liga acuerdan, además, que se apoyarán mutuamente en las medidas financieras y económicas que se tomen en virtud de este artículo, a fin de minimizar las pérdidas e inconvenientes resultantes de las medidas anteriores, y que se apoyarán mutuamente”.
Este principio fue activado por primera vez en 1935, cuando Italia invadió Etiopía, cuya respuesta consistió en embargo de armas, prohibición de las exportaciones de caucho y restricción de préstamos.
Pero el impacto de ese mecanismo sancionatorio de corte multilateral no fue el esperado, primero, porque algunos miembros de la Liga no se sumaron a la medida contra Roma, y segundo, no estaban definidos los métodos de implementación y de vigilancia para verificar el real cumplimiento del boicot.
A grandes rasgos, para la clase política estadounidense, el castigo económico se convirtió en una declaración política sin fuerza real.
En definitiva, mientras que en el ámbito interno Estados Unidos había diseñado un aparato legal y operativo, como la Ley de 1917, la Junta de Comercio de Guerra y el Custodio de Bienes Enemigo, capaz de actuar sin atravesar los engorrosos procesos burocráticos, en el plano internacional el boicot exigía consensos que resultaban lentos, frágiles e incómodos para la Casa Blanca.
Desde entonces, se asumió como necesidad estratégica la creación de una arquitectura financiera y regulatoria que permitiera a Washington reproducir en la arena global lo que ya había logrado en casa.
Durante la Segunda Guerra Mundial, precisamente cuando ocurre la invasión alemana de Noruega en 1940, esa estructura se redimensionó en el Departamento del Tesoro con la fundación de la Oficina de Control de Fondos Extranjeros (Foreign Funds Control, FFC), que operó bajo la misma lógica de la Junta y la APC: controlar, vigilar y penalizar de manera extraterritorial el comercio con el enemigo definido por Washington.
Según la versión del propio Tesoro estadounidense, “los controles de la FFC se ampliaron posteriormente para proteger los activos de otros países invadidos”. En resumen, la FFC se convirtió en la síntesis de aquella estructura siamesa sancionatoria creada en 1917.
Cabe destacar que, tras el fracaso de la Liga de Naciones, emergió la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Su Carta fundacional, en el artículo 41, estableció que el Consejo de Seguridad podía imponer sanciones multilaterales como alternativa al uso de la fuerza. Sin embargo, para Estados Unidos aquel procedimiento, sujeto al consenso entre potencias y a la posibilidad de vetos cruzados, resultaba poco eficaz frente a sus intereses inmediatos.
Por ello, mantuvo abierta, y en muchos casos prioritaria, la vía de la unilateralidad, mucho más expedita y provechosa para imponer su voluntad sobre otros Estados. Así, la coerción unilateral de Washington quedó al margen de cualquier marco legal internacional y en abierta contradicción con el espíritu de la propia Carta de la ONU.
LA INGENIERÍA FINANCIERA DE ESTADOS UNIDOS
La historia del sistema de sanciones unilaterales de Estados Unidos se enlaza directamente con la Conferencia de Bretton Woods de 1944. Allí se definió la arquitectura económica de la posguerra, con la creación del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y, sobre todo, la imposición del dólar como moneda de reserva y de intercambio global.
Esta decisión no solo otorgó estabilidad al comercio internacional, sino que también aseguró a Washington una herramienta estratégica: la capacidad de incidir de manera directa en las transacciones financieras mundiales.
Desde entonces, el dólar y las instituciones financieras internacionales se convirtieron en la plataforma que sostuvo la proyección del poder económico estadounidense y, más adelante, en la base de su régimen sancionatorio.
En los años siguientes, la Casa Blanca perfeccionó sus mecanismos de coerción bajo un clima de Guerra Fría. El informe NSC-68 de 1950 describió al “mundo comunista” como una amenaza expansionista contra la “civilización misma” y legitimó la necesidad de respuestas contundentes.
Al final, lo que estaba en juego eran conveniencias geopolíticas, es decir, el control de rutas comerciales, mercados estratégicos y la capacidad de Washington para moldear el orden internacional a su favor.
Ese mismo año, en el contexto de la Guerra de Corea y tras la entrada de China en el conflicto, el presidente Harry S. Truman impuso un embargo contra Corea del Norte y bloqueó activos chinos bajo jurisdicción estadounidense. Fue entonces cuando se creó la OFAC (Oficina de Control de Activos Extranjeros), dentro del Departamento del Tesoro, como el organismo encargado de administrar embargos, bloqueos y sanciones financieras.
Con ello nació un aparato burocrático especializado que se iría adaptando a cada coyuntura política y que, con el tiempo, se consolidó como el centro operativo de la coerción económica de Washington.
La experiencia en Corea demostró a Estados Unidos que los embargos totales eran insuficientes. La República Popular Democrática de Corea encontró mecanismos para evadirlos, apelando a su derecho a la autodeterminación.
Como explica la economista Agathe Demarais, tomó medio siglo perfeccionar un método más eficiente que no se limitara a embargos rígidos, sino que presionara directamente al sistema financiero global.
Washington descubrió transacciones norcoreanas a través de bancos asiáticos y amenazó con expulsar a esas instituciones del circuito internacional, lo que inauguró un sistema de sanciones financieras extraterritoriales.
A partir de entonces, las medidas no solo golpeaban al país sancionado, sino también a terceros actores, bancos o empresas que se relacionaran con él. Esta mutación permitió a Estados Unidos extender su política de coerción más allá de sus fronteras y aplicarla contra cualquier país que se alineara a la Unión Soviética, como ocurrió en las décadas siguientes con Cuba y Vietnam, y más tarde contra Irán con un esquema de sanciones secundarias en el sector petrolero.
La clave para sostener ese modelo fue instalar un sistema de vigilancia que cerrara el cerco a las evasiones.
En 1973 nació SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications), la red internacional de comunicaciones financieras que, aunque concebida como un espacio neutral, terminó bajo la órbita de los grandes bancos occidentales y de la Reserva Federal, debido a la centralidad del dólar en los pagos globales.
Esta infraestructura se convirtió en la columna vertebral del sistema financiero internacional y, con el paso de los años, en una de las piezas más poderosas del engranaje sancionatorio estadounidense.
El punto de inflexión se dio luego de los sucesos del 11 de septiembre de 2001.
Bajo el pretexto de combatir el terrorismo, Washington pactó con SWIFT el acceso privilegiado a sus bases de datos mediante el Programa de Seguimiento del Financiamiento del Terrorismo.
De esta manera, el Tesoro estadounidense adquirió la capacidad de rastrear flujos financieros transnacionales y de reforzar sus sanciones con un nivel de detalle y alcance sin precedentes. Funcionarios de alto nivel describieron entonces a SWIFT como “una de las armas más valiosas en la guerra financiera”.
Con el dólar como ancla, la OFAC como aparato burocrático y SWIFT como sistema de vigilancia, Estados Unidos convirtió las sanciones en un mecanismo estructural de política exterior.
Lo que en su origen fueron medidas excepcionales aplicadas en tiempos de guerra terminó convirtiéndose en un instrumento permanente bajo la figura de la “emergencia nacional”. La escalada llegó con el pretexto del terrorismo tras el 11 de septiembre de 2001.
¿Quién podría estar en contra de la lucha contra el terrorismo, cuando oponerse significaba quedar del lado de los terroristas? Fue la carta perfecta, el recurso de “moral política” más extremo, capaz de impactar a cualquier nación y al mismo tiempo justificar que Washington desplegara un régimen sancionatorio global que erosiona las bases del Derecho Internacional y amenaza la soberanía de los Estados.
Finalmente, la evolución de la Oficina de Control de Activos Extranjeros muestra cómo Estados Unidos ha pasado de justificar sus sanciones bajo escenarios bélicos a normalizarlas como herramienta cotidiana de política exterior.
Desde entonces, el régimen sancionatorio ha funcionado como un engranaje flexible que adapta su narrativa a la coyuntura: de la amenaza comunista en la Guerra Fría, a la lucha contra el terrorismo en el siglo XXI, y más recientemente, bajo banderas como la no proliferación nuclear o el combate al narcotráfico.
Ninguna de estas justificaciones ha superado en impacto simbólico al terrorismo, pero todas orbitan como cartas que Washington utiliza según la región o los intereses del momento.
En este esquema, el sistema no opera por principios, sino por conveniencias geopolíticas. La función esencial de la OFAC y de la maquinaria financiera que la respalda es garantizar que Estados Unidos conserve la capacidad de administrar el gran mercado global. Ello implica controlar rutas estratégicas, asegurar el suministro y condicionar el acceso a los recursos que sustentan la economía mundial.
El sistema de sanciones, en definitiva, ha dejado de ser un instrumento temporal para convertirse en un mecanismo estructural de poder.
